URUGUAY - FICHA IV - INTEGRACION TERRITORIAL (Ferreyra + Traversa)

URUGUAY – INTEGRACION TERRITORIAL

Situación actual

La República Oriental del Uruguay se encuentra inmersa en un proceso de reflexión en el que la descentralización como estrategia para promover el desarrollo ocupa un papel destacado en la agenda política. Esto alimenta el debate sobre la necesidad de una reestructuración del espacio territorial, en definitiva de una regionalización para aplicar las políticas de desarrollo. Aportaremos una visión general del proceso histórico de toma en consideración de la cuestión regional en Uruguay. Para ello se han identificado ciertas tendencias y estrategias políticas y culturales  que ayudan a explorar los orígenes de la actual división territorial por Departamentos, así como los sucesivos e infructuosos intentos de regionalizar el país. Este análisis nos lleva a concluir que es necesario afrontar una nueva alternativa cuyo carácter fundamental sea el de un proceso a medio plazo, en el que se promueva la participación voluntaria de los Departamentos a través de estrategias compartidas.

Uruguay como “país frontera”

La dimensión definitoria de Uruguay como territorio sería la de frontera. De la banda al "país frontera" como zona de litigio, de indeterminación, de encrucijada comercial y cultural, que alimenta el trasiego y el contrabando no sólo de mercancías.   Más allá de los modelos en pugna, las distintas coyunturas por las que atravesó el Uruguay en los últimos 50 años parecen reforzar la convicción de que el destino nacional ha prosperado mucho más con la pluralidad que con las apuestas dogmáticas. Como país pequeño, sometido además a la presión de dos vecinos gigantescos, el Uruguay ha encontrado sus mejores momentos cuando mantuvo el equilibrio pendular con Argentina o Brasil, cuando ensayó modalidades de inserción flexible y dialéctica con los mercados mundiales y cuando puso en marcha esquemas de desarrollo plurales. Al mismo tiempo, el país también supo aprovechar coyunturas internacionales favorables.

La integración regional del Uruguay en la historia

Uno puede decir sin temor a equivocarse o exagerar que el Uruguay ha sido un país que a lo largo de su historia ha estado obsesionado por el "afuera" del mundo y la región. En realidad no pudo haber sido de otra manera: si tenemos en cuenta los itinerarios de su historia social, si reparamos en su configuración demográfica, en el proceso de construcción de su cultura, en las modalidades colectivas de encarar la política o de incorporarse a los debates del mundo, difícilmente podamos contradecir esa percepción. El "afuera" ha sido para los uruguayos una imagen constitutiva y una mirada constituyente.

  El mundo y la región, en efecto, han constituido una y otra vez una referencia de comparación. En suma, el de los uruguayos ha sido históricamente un "adentro" muy interpenetrado por el "afuera", en donde las fronteras entre una y otra dimensión resultan borrosas. Desde el período de la última Colonia hasta el proceso de la revolución, con la constitución del Uruguay como país independiente, esa tensión atraviesa como un eje fundamental toda la historia uruguaya y llega hasta este presente del Mercosur, Unasur, y otras políticas de bloques de cooperación regionales.

  Esa tensión que podríamos llamar constituyente de la experiencia colectiva uruguaya ha proyectado y proyecta varios dilemas. Uno de ellos tiene que ver con los destinos prioritarios del impulso integrador: con los vecinos o más directamente con el mundo noroccidental. En este sentido, más de una vez en la historia uruguaya se ha planteado el proyecto de "entrar en el mundo salteándonos a los vecinos".

No hace mucho pudimos escuchar a una conocida figura de la política uruguaya que señalaba que era "mejor tener amigos ricos y lejanos que familiares pobres y cercanos". Esa idea y la concepción integradora que sustenta no son entonces para nada nueva sino que forma parte de uno de los debates históricos del desarrollo nacional.
  Otro punto de partida para repensar el tema de la integración tiene que ver con la asunción plena de la condición del "país frontera". La frontera es siempre lo que separa y al mismo tiempo lo que une. Es por definición un terreno de ambigüedades, una zona de intercambio múltiple y un ámbito un tanto difuso. La frontera en este sentido no es el límite sino bastante más que ello. Un país frontera tiene que autopercibirse como tal, con todo lo que eso implica. En clave histórica, el Uruguay también ha asumido retiradamente esta noción cuando se ha repensado en una dialéctica integradora con sus gigantescos vecinos. Más de una estrategia de su política exterior ha encontrado en estas ideas una fuente de inspiración. 

  Esa condición fronteriza, como hemos dicho, marca también uno de los ejes fundamentales del período revolucionario. El historiador inglés John Lynch ha dicho que hubo dos revoluciones en la región: una revolución en el Río de la Plata y una contra el Río de la Plata. La revolución oriental, sobre todo durante su primera etapa artiguista, se ubicó claramente en esa segunda alternativa. Uno de sus aspectos centrales fue el que ubicó a los orientales del lado de la defensa de la "soberanía particular de los pueblos" contra la vocación absorbente de las ciudades-puerto. La pugna entre federalismo y centralismo o unitarismo tiene que ver directamente con la confrontación entre distintas concepciones en torno a las modalidades de autonomía o integración de la comarca. No en balde esa fue una de las contradicciones centrales de toda la revolución en la región. La lucha entre federales y unitarios fue entonces algo mucho más hondo que una controversia sobre modelos distintos de organización política, involucrando por el contrario dos concepciones fuertemente antagónicas respecto a cómo pensar la revolución y el desarrollo del futuro.
  Aquí estamos aludiendo sin duda al "alma" del llamado proyecto artiguista, que podríamos sintetizar como "patria chica" en "patria grande". No era sólo patria grande sino también identidad local, lugareña, dentro de una comarca más grande, no solo en lo político sino además en lo económico. La emergencia del "Uruguay solitario", como fruto de un proceso que todos ustedes conocen, marca sin duda el fracaso rotundo de ese proyecto de integración federal, de esa "resolución" equilibrada de la tensión entre autonomía e integración regional.
  Durante las primeras décadas de vida independiente el Uruguay y sus vecinos participan de una historia que básicamente es común. Durante ese largo proceso que vincula la revolución independentista, la "Guerra Grande" y la "Guerra del Paraguay", el escenario por excelencia no es otro que la región. El "estado uruguayo" resulta en esta etapa una gran entelequia, los grandes conflictos se dirimen en el territorio de la región. No existen fronteras, ni jurídicas (no las preveía la Constitución de 1830), ni políticas (los bandos se asocian con los grupos "argentinos" y riograndenses), ni económicas (el gran negocio era llamado "comercio de tránsito").

Por otra parte, el Uruguay participa en estos momentos junto con otros países de América Latina de un proceso de no integración al mercado mundial, en lo que Tulio Halperin Donghi ha llamado el período de la "larga espera".
  La integración al mundo resultaba bastante más complicada que lo que suponían los miembros de las elites de gobierno de los países latinoamericanos en los momentos inmediatamente posteriores a la independencia. Su gran expectativa por los logros que "naturalmente" vendrían con la apertura mercantil demostró ser ingenua. Hubo que esperar varias décadas para que la "utopía" de la integración de los mercados mundiales se verificara de modo efectivo. De algún modo podemos decir que fue recién durante las últimas décadas del siglo XIX cuando la mayoría de los países latinoamericanos encuentra un lugar en el mercado capitalista mundial, al conjugarse un cúmulo de condiciones externas e internas que posibilitaron los primeros procesos de modernización capitalista en la región.
  ¿Cómo se produce ese ingreso a la órbita capitalista? En la mayoría de los casos por la vía de la implantación de modelos claramente dependientes de los centros hegemónicos del mundo noroccidental, comandados entonces por Inglaterra. Esos modelos supusieron una suerte de inscripción de estos países en la dialéctica de comprar productos manufacturados y vender materias primas. En el caso uruguayo y rioplatense en general, el modelo triunfante fue básicamente agroexportador.
  Fue esa una integración hacia el mercado capitalista mundial que además de consolidar marcos de dependencia, en particular con la city londinense, limitó las posibilidades de integración del Uruguay hacia la región. La "primera" integración al mundo no parecía discurrir en la misma pista que la integración con la región, todo lo que no podía dejar de tener profundas implicaciones de diversa índole (no sólo económicas sino también culturales).

La pequeñez y consiguiente insuficiencia de la variable del mercado interno refuerza otro punto de partida para pensar el problema de la integración: el Uruguay debe volcar su economía en una orientación exportadora, depende profundamente de su inserción en los mercados regionales y mundiales. En términos económicos, el "adentro" no puede constituirse en un factor central de dinamización de la economía, imponiéndose también por esta vía la comunicación con el "afuera".
  También en la evolución demográfica encontramos más de un impulso integrador. La uruguaya ha sido en buena medida una sociedad aluvional que se fue conformando a medida que llegaba el extranjero, que ha sido el gran factor definidor de la evolución social durante el siglo XIX y parte del XX. Desde hace casi un siglo y sobre todo en las décadas más recientes, el Uruguay ha constituido también un país de emigración, con una orientación histórica dirigida -aunque no exclusivamente- a la región. Esto no sólo ha sido un dato demográfico sino que ha arraigado como una referencia central de su cultura y de su identidad nacional.

Durante una buena parte de su historia los uruguayos se han autorrepresentado como una isla europea en América Latina. En la misma dirección se han ufanado de no tener indígenas, presentándose como una sociedad de raza blanca y matriz homogénea y eurocéntrica. Una sociedad también es lo que cree ser y la uruguaya ha cultivado en forma mayoritaria el mito de una descendencia exclusiva "de los hombres que bajaron de los barcos", subvalorando y menospreciando otras fuentes raciales y culturales como la del negro o la del indio.
  Distintos puntos de partida nos orientan en suma hacia una suerte de imperativo integrador. El Uruguay "ensimismado", autárquico, que quiere "refugiarse" en su "adentro" siempre ha sido un imposible y hoy lo es más que nunca. Eso hoy no parece estar en discusión. Lo que sí se debe debatir es como integrarse al mundo, cómo establecer una nueva relación entre "afueras" y "adentros" de fronteras cada vez más borrosas. En torno a estas cuestiones, la mirada histórica puede aportar más de un insumo relevante.

  De todas formas, resulta por demás visible una dependencia creciente de las exportaciones e importaciones uruguayas respecto a los países de la región. En el último cuarto del siglo XX, el primer mundo se vuelve más lejano, comienza a darse un período de "desenganche" de las economías centrales con las economías de los países subdesarrollados, para las que el primer problema pasa a ser la marginación.

En contrapartida, comienzan las asociaciones más radicales con la región, y la  profundización a niveles inéditos con los vecinos en los aspectos más diversos: económico-comercial, demográfico, político, cultural. En esta dirección se podría llegar a decir que el Mercosur, que las disposiciones de Tratado de Asunción, son en buena medida el corolario de un proceso que tiene una trayectoria antigua pero que se ha terminado de consolidar con estas transformaciones radicales de los últimos 20 años.

Todo esto quiere decir que no sólo en términos de exportaciones sino también de origen de importaciones, en las últimas décadas la economía se ha venido asociando radicalmente con la región. El mundo ha impuesto una nueva realidad que entre otras cosas se asocia con un país que depende muchísimo más de sus vecinos y acá estamos utilizando solamente una variable que es la comercial. Pensemos en el tema de los servicios y la orientación del proceso no podría menos que profundizarse.
  Los perfiles que nos revelan esa creciente integración con la región a partir de lo ocurrido en distintos campos en este pasado reciente son en verdad múltiples. Presentamos algunas de las cifras del comercio exterior, anotamos simplemente el tópico de los servicios, podríamos aludir a la problemática demográfica y a muchas otras. El anudamiento con la región se asocia a su vez con un fenómeno mundial que muchos han definido como la configuración de un nuevo "orden de archipiélagos". Casi diríamos que esa es la manera de vivir en este mundo de finales de siglo.

 Luego de esta rápida recorrida histórica, establezcamos al final algunos núcleos que tienen que ver con la historia y los debates más contemporáneos. Reiteremos por ejemplo, que si hay un camino irrescatable ese es el de la autarquía. Si el Uruguay nunca pudo ser un país ensimismado, si nunca pudo pensar únicamente hacia adentro, mucho menos lo puede intentar hoy. Estamos viviendo un proceso de globalización vertiginosa, la revolución científico-tecnológica y la transnacionalización económica llevan a que los gobiernos nacionales pierdan capacidad decisoria y se reduzca su posibilidad de acción. El "Uruguay solitario" ya no puede sustentar el imaginario colectivo, necesitamos un nuevo "horizonte de futuro" que permita  nuevos encuentros, nuevas vías de integración con la región y con el mundo.

Fuentes: Estudios Geográficos, Vol. 69, N° 264 (2008). 

“Uruguay y la integración regional” – Gerardo Caetano (1993).